北方多省打響氣荒保衛(wèi)戰(zhàn),靠財(cái)政補(bǔ)貼靈不靈?
點(diǎn)擊次數(shù):311 發(fā)表時(shí)間:2023-11-29
來源:華夏能源網(wǎng) 作者:劉洋
取暖季來臨,北方多省如臨大敵。
用氣大省河北,提早以強(qiáng)力舉措打響了氣荒“保衛(wèi)戰(zhàn)”。10月7日,河北省省長王正譜出席全省采暖季保暖保供工作會(huì)議并講話,提出要“綜合運(yùn)用市場(chǎng)手段和行政手段”,“全力保障人民群眾安全溫暖過冬”。
王正譜做出七點(diǎn)安排,要求:緊盯保供目標(biāo)需要,加強(qiáng)煤、電、天然氣合同簽約履約情況監(jiān)管,督促供需雙方嚴(yán)格兌現(xiàn)落實(shí);及時(shí)落實(shí)相關(guān)資金補(bǔ)貼政策,通過落實(shí)價(jià)格政策合理疏導(dǎo)成本。
在省長親自督辦下,河北去年出現(xiàn)的氣荒問題今年理應(yīng)不會(huì)再來了。10月以來,河北省超過70個(gè)縣(市、區(qū))已陸續(xù)與100多家當(dāng)?shù)爻鞘腥細(xì)夤竞炗喠私穸鞔罕9﹨f(xié)議,明確對(duì)城燃公司購銷氣價(jià)的“倒掛”部分進(jìn)行補(bǔ)貼。
截至目前,部分城燃企業(yè)已收到分階段補(bǔ)貼款。在河北“煤改氣”市場(chǎng)占比最高的城燃公司中國燃?xì)獯_認(rèn),截至10月31日,旗下79家在河北的項(xiàng)目公司已全部簽訂保供協(xié)議。政府確認(rèn)了今年采暖季的補(bǔ)貼金額,目前已預(yù)撥付了20%左右的補(bǔ)貼款。
公開資料顯示,河北省煤改氣年用氣量約70億立方米。以此計(jì)算,全省補(bǔ)貼金額共計(jì)約28億元,這對(duì)河北省來說不是一個(gè)小數(shù)目。但地方政府責(zé)無旁貸,是天然氣民生保供的“第一責(zé)任人”,去年氣荒嚴(yán)重、百姓挨凍的“事故”堅(jiān)決不能再來了。
深究河北氣荒背后的原因,與天然氣市場(chǎng)化改革下城燃與上游氣源方的復(fù)雜博弈不無關(guān)系。在過去幾年的大規(guī)?!懊焊臍狻蓖苿?dòng)下,固有的天然氣供應(yīng)鏈機(jī)制體制矛盾被集中放大了。
如今,河北政府以全額補(bǔ)貼的辦法暫時(shí)化解了矛盾,但隱患仍在。根治氣荒,需要繼續(xù)努力做好“順氣”和“順供”兩篇文章。
記憶:河北氣荒始末
中國北方霧霾圍城的記憶,并不遙遠(yuǎn)。為了根治霧霾,環(huán)保部門下了大功夫。
2017年,國家環(huán)保部印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》,將京津冀大氣污染傳輸通道“2+26”城市列為北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃首批范圍,北方地區(qū)大規(guī)模的“煤改氣”自此展開。
改造至今,中國北方地區(qū)已發(fā)展超過1600萬戶農(nóng)村“煤改氣”用戶。其中,河北省最多,截至2021年6月已有1125萬戶完成改造。但如此大規(guī)模的改造工程,如此迅速的動(dòng)作,造成了居民用氣難的一些遺留問題。
2017年,北方省份為完成氣代煤、電代煤300萬戶以上的目標(biāo),在“禁煤區(qū)”完成燃煤小鍋爐“清零”的任務(wù),一度采取了“一刀切”式推進(jìn),致使華北平原數(shù)十萬人在冬天陷入無氣可用、無暖可供的境地,并引起大規(guī)模的“氣荒”。
為了快速推進(jìn)“煤改氣”,2017年,河北省出臺(tái)文件規(guī)定,農(nóng)村煤改氣給予采暖用氣1元/立方米的氣價(jià)補(bǔ)貼,每戶每年最高補(bǔ)貼氣量1200立方米,由省、市、縣各承擔(dān)1/3。
其后2019年,河北省修改了補(bǔ)貼政策,2017年至2019年這三年間進(jìn)行煤改氣的用戶,都將享受“滿三年”的運(yùn)行補(bǔ)貼。三年補(bǔ)貼期滿之后,這些居民享受到的省級(jí)運(yùn)行補(bǔ)貼將在第一年退坡50%,第二年退坡至25%,第三年則不再補(bǔ)助。
盡管河北省為“煤改氣”提供了巨額補(bǔ)貼,但是農(nóng)戶仍表示取暖成本大幅上升承受不起。彼時(shí),有已經(jīng)接入天然氣的農(nóng)戶表示,“前期燃?xì)膺M(jìn)戶改裝費(fèi)用大概需要6000多元;燃?xì)馊∨荒陝t要燒4000多元,補(bǔ)貼到手不到1000元?!倍凑沾饲吧⒚喝∨膫鹘y(tǒng)攻難關(guān)方式,“一年三噸煤,也就2000元?!?
天然氣供給方面,2020-2021年采暖季,政府補(bǔ)貼已經(jīng)陸續(xù)推出,城燃公司手上還有些“煤改氣”項(xiàng)目建設(shè)補(bǔ)貼,現(xiàn)金流周轉(zhuǎn)尚可。加上彼時(shí)國內(nèi)外氣價(jià)價(jià)差不大,供氣矛盾并不突出。
等到了2022年,情況就就變得糟糕了。受俄烏戰(zhàn)爭影響,國際天然氣價(jià)格屢創(chuàng)新高,中國進(jìn)口天然氣價(jià)格亦暴漲。作為天然氣對(duì)外依存度超過40%的國家,2022年1至11月,中國進(jìn)口天然氣均價(jià)為630.4美元/噸,同比漲逾32.8%;期內(nèi)天然氣進(jìn)口量累計(jì)同比減少9.7%。
2022年冬天,陸續(xù)有網(wǎng)民在社交平臺(tái)上反映,河北省邯鄲市廣平縣和曲周縣、邢臺(tái)市隆堯縣、保定市淶水縣和曲陽縣等多地存在天然氣限購、斷供問題,致使居民忍饑受凍。
比如,自2022年11月起,河北省邢臺(tái)市柏鄉(xiāng)縣村民每戶每月僅能從柏鄉(xiāng)縣金鑫天然氣有限公司購買200方天然氣,當(dāng)剩余氣量低于30方時(shí),用戶需要拿燃?xì)獗須饬空掌ギ?dāng)?shù)貭I業(yè)廳申購,且一次僅能購買100立方米天然氣。
天然氣斷供、限供帶來了民生問題。農(nóng)村房子供暖比較費(fèi)氣,以180平米建筑面積為例,全天供暖要燒20多方,做飯一天大概要1方。如果居民每戶每個(gè)月只給200多方氣,最多供暖10天,居民多數(shù)時(shí)候只好挨凍不取暖,因?yàn)橐∠聛須庾鲲垺?
根源:城燃與氣源方長期博弈
“煤改氣”的用氣服務(wù)主體是各地的城燃公司,離用戶端最近。因此,2022年河北省大規(guī)模氣荒爆發(fā)后,民怨的矛頭大多指向當(dāng)?shù)爻鞘腥細(xì)夥?wù)商,如中國燃?xì)獾取?
中國燃?xì)馐呛颖笔?nèi)最大的“煤改氣”城燃公司,在河北農(nóng)村氣代煤地區(qū)的市場(chǎng)份額約三四成,通氣點(diǎn)火用戶超過400萬戶。
面對(duì)指責(zé),城燃企業(yè)爭辯稱,其無法實(shí)現(xiàn)燃?xì)庾懔抗?yīng),是因?yàn)闅鈨r(jià)“倒掛”——上游氣源企業(yè)按照非居民用氣價(jià)格給下游城燃公司供氣,由于城燃公司的終端銷售價(jià)格受管制,只能按較低的居民用氣價(jià)格結(jié)算,導(dǎo)致城燃公司陷入“越送氣越虧損”的局面。
這也就是說,氣價(jià)“倒掛”是導(dǎo)致河北省采暖季“氣荒”不斷的主要原因。
根據(jù)北方某市城燃門站負(fù)責(zé)人的說法,幾大龍頭企業(yè)掌握著全國90%以上的氣源,但是并未提供足夠的低價(jià)氣資源,除了中石油在天津市、河北省供應(yīng)的少量低價(jià)民生用氣外,其他氣源供應(yīng)方都沒有民生供氣這么一說。
以2020-2021年采暖季為例,河北省農(nóng)村“煤改氣”居民用氣量中,只有29.6億方執(zhí)行居民門站價(jià)格,城燃公司不虧本;其余37億方全部為高價(jià)氣,氣源方供氣價(jià)格高于城燃公司終端居民氣價(jià)0.85元/方,城燃公司虧損嚴(yán)重。
今年,氣價(jià)“倒掛”問題依然存在。3月以來,幾大龍頭企業(yè)陸續(xù)出爐的新一年度銷售政策價(jià)格呈現(xiàn)普漲趨勢(shì),城燃企業(yè)2023年購氣成本壓力進(jìn)一步加大。一些地區(qū)如河北、湖南、湖北、山東等地的多家燃?xì)夤?,甚至以罷簽合同來表達(dá)不滿。已多年連續(xù)虧損40億元的中國燃?xì)庖嘣诹T簽合同之列。
事實(shí)上,城燃公司與上游氣源方的復(fù)雜博弈,由來已久。
在中國天然氣市場(chǎng),上游供應(yīng)方一直處于強(qiáng)勢(shì)地位,易向下游傳遞成本;而下游城燃行業(yè)因?qū)K端用戶信息具有壟斷性,也不乏打著供民生用氣的“幌子”,從上游獲取低價(jià)管制氣調(diào)配給工業(yè)用戶牟利之舉。
然而,受限于自身的議價(jià)能力,盡管城燃公司對(duì)上游氣源方制定的合同非議頗多,但是卻難以撼動(dòng)。
中燃協(xié)曾反映,上游氣源公司每年對(duì)城燃合同量進(jìn)行5%—20%的壓減,合同外氣量以市場(chǎng)化名義高價(jià)銷售。而合同內(nèi)氣源供應(yīng),氣源方給城燃公司的合同,將氣源供應(yīng)劃分為管制氣和非管制氣,管制氣價(jià)格低,非管制氣價(jià)格高。
以在國內(nèi)供氣量占比約六成的中石油為例,其給城燃的包含居民用氣在內(nèi)的管制氣,由于國家發(fā)改委有明確規(guī)定,一般為門站價(jià)上浮5%—10%,最多上浮20%;而非管制氣的價(jià)格,淡季上浮40%至80%,旺季上浮70%-80%。
但是氣源方幾乎具有不受限制的自由裁量權(quán),從不對(duì)外公布限制氣和非限制氣的比例。城燃從氣源方拿到的低價(jià)管制氣,不足以覆蓋其低價(jià)銷售的民生供氣,最終陷入巨額虧損,于是只好限供、斷供天然氣。
解題:只有財(cái)政“補(bǔ)貼”一條路嗎?
為了保民生,地方政府只得推出補(bǔ)貼方案,調(diào)動(dòng)城燃公司的供應(yīng)積極性。河北省吸取了去年的教訓(xùn),提早明確了補(bǔ)貼數(shù)額和補(bǔ)貼辦法,給城燃公司吃下“定心丸”。
但是,補(bǔ)貼政策的實(shí)施難點(diǎn)顯而易見。
河北多地區(qū)的保供方案顯示,省政府要求補(bǔ)貼資金采取“先預(yù)撥后清算”的方式下達(dá),分批預(yù)撥付至企業(yè):2023年10月底撥付40%、12月底撥付30%、2024年4月底全部撥付到位。
但承諾中的補(bǔ)貼款能否及時(shí)足額到賬,很成問題。比如,石家莊某市預(yù)估倒掛總金額4800萬元,只能實(shí)現(xiàn)對(duì)2023-2024年的氣價(jià)倒掛進(jìn)行補(bǔ)貼;區(qū)域內(nèi)在2017-2021年期間產(chǎn)生的損失共計(jì)1.36億元,還沒有著落。
財(cái)政補(bǔ)貼推遲延后,主要是因?yàn)榈胤秸?cái)政資金不足。以河北省為例,據(jù)長城證券研報(bào),河北省財(cái)政能力處于全國中等偏下水平,2022年河北省財(cái)政自給率43.74%,一般公共預(yù)算收支缺口達(dá)5249.3億元。
如今,在房地產(chǎn)行業(yè)的下行周期,地方政府財(cái)政收入不振,存量地方債務(wù)問題又愈演愈烈,本來就財(cái)力不佳的河北省,能否依靠本地財(cái)政徹底化解氣價(jià)“倒掛”的歷史遺留問題,難度不小。
要徹底解決“氣荒”問題,還有兩個(gè)思路可供參考,一是“順供”,二是“順價(jià)”。
第一個(gè)解決思路順供,指的是在政策上做出嚴(yán)格界定,承認(rèn)“煤改氣”采暖用氣為民生用氣,規(guī)定上游龍頭氣源單位保證低價(jià)足量供應(yīng)。這一思路實(shí)際上是從氣源端入手,供氣方整體采用“合同化保供”的思路。
2023年1月,國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于組織簽訂2023年天然氣中長期合同的通知》,將農(nóng)村“煤改氣”納入民生用氣,要求上游供氣企業(yè)與城燃企業(yè)單獨(dú)簽訂民生用氣合同。
然而,在現(xiàn)實(shí)中,農(nóng)村“煤改氣”這一民生用氣,在上游氣源方與城燃的合同中缺乏具體的量的規(guī)定,城燃公司普遍認(rèn)為,氣源企業(yè)分配的低價(jià)氣源不足以覆蓋居民用氣需求,特別是“煤改氣”用戶需求。按此思路,城燃與氣源企業(yè)之間的復(fù)雜博弈與纏斗,要徹底消除還得上級(jí)主管部門來明斷“官司”。
另一個(gè)思路,是實(shí)現(xiàn)天然氣“順價(jià)”銷售。今年6月,國家發(fā)改委非公開發(fā)布《國家天然氣上下游價(jià)格聯(lián)動(dòng)指導(dǎo)意見》,要求各地市“結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定符合各地情況的省、市、縣級(jí)天然氣價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策”。
所謂“上下游價(jià)格聯(lián)動(dòng)”,是指上游氣源采購的平均成本和終端銷售價(jià)格進(jìn)行聯(lián)動(dòng)。通俗的說,用戶端將面臨“漲價(jià)”。
但這份指導(dǎo)意見不是硬性要求,各地方發(fā)改委并不敢貿(mào)然在本地試驗(yàn)大規(guī)模漲價(jià),尤其是民生用氣部分。
國內(nèi)天然氣行業(yè),已經(jīng)開始向市場(chǎng)化交易過渡了,但在整條產(chǎn)業(yè)鏈中,上游氣源基本壟斷在幾大龍頭企業(yè)手中,氣源價(jià)格只是部分放開;下游城燃企業(yè)獲取氣源的管輸成本則由國家管網(wǎng)控制;到用氣終端,居民用氣價(jià)格由地方政府監(jiān)管。
因此,氣價(jià)“倒掛”頻發(fā)、氣價(jià)不順,背后根源是天然氣市場(chǎng)“計(jì)劃”與“市場(chǎng)”雙軌制的天然矛盾,以及政府、上下游企業(yè)、終端用戶之間復(fù)雜難解的利益平衡。讓天然氣回歸商品屬性,早日實(shí)現(xiàn)順價(jià)銷售,或許才是更加科學(xué)、更加長遠(yuǎn)的解決辦法。